Pesangon di Indonesia: Perlindungan Kerja yang Belum Merata

Di Indonesia, jutaan pekerja informal dapat terdaftar sebagai peserta BPJS Ketenagakerjaan. Namun, kepesertaan tersebut tidak serta-merta memberi akses terhadap pesangon maupun Jaminan Kehilangan Pekerjaan (JKP). Ketika mata pencaharian mereka terputus, perlindungan negara hadir secara terbatas dan tidak menyeluruh.

Data Badan Pusat Statistik (BPS) menunjukkan bahwa hingga Agustus 2025, proporsi pekerja informal masih mencapai 57,80 persen dari total pekerja nasional, atau lebih dari separuh angkatan kerja Indonesia. Angka ini memang sedikit menurun dibanding Agustus 2024 (57,95 persen) dan Agustus 2023 (59,11 persen), tetapi tetap menegaskan dominasi sektor informal dalam struktur ketenagakerjaan nasional (BPS, 2025). Secara absolut, dari sekitar 146,54 juta orang yang bekerja, hanya sekitar 42,20 persen yang berada di sektor formal.

Menurut definisi BPS yang mengacu pada International Conference of Labour Statisticians (ICLS), pekerja informal adalah mereka yang hubungan kerjanya tidak tercakup dalam peraturan ketenagakerjaan, perpajakan, maupun sistem perlindungan sosial formal, termasuk jaminan sosial ketenagakerjaan (BPS; ICLS).

Pemutusan Hubungan Kerja (PHK) bukan sekadar peristiwa administratif antara pekerja dan perusahaan. Ia merupakan peristiwa sosial yang berdampak langsung pada keberlanjutan hidup pekerja dan keluarganya. Kehilangan pekerjaan sering kali berarti terputusnya sumber penghidupan, hilangnya rasa aman, serta meningkatnya kerentanan ekonomi rumah tangga (ILO, 2018).

Dalam konteks inilah, pesangon seharusnya berfungsi sebagai jaring pengaman terakhir. Secara normatif, hukum ketenagakerjaan Indonesia mengakui pesangon sebagai hak pekerja ketika hubungan kerja berakhir. Pesangon dimaksudkan untuk membantu pekerja bertahan dalam masa transisi—mencari pekerjaan baru, menata ulang kehidupan, dan menjaga keberlangsungan hidup keluarga (Barrientos, 2010; ILO, 2021).

Namun, praktik di lapangan sering kali jauh dari ideal. Banyak pekerja tidak menerima pesangon secara utuh, bahkan tidak menerimanya sama sekali. Perusahaan kerap menggunakan alasan kesulitan keuangan, efisiensi bisnis, atau “kesepakatan bersama”. Dalam relasi kuasa yang timpang, pekerja dipaksa menandatangani perjanjian pengakhiran kerja dengan nilai pesangon di bawah ketentuan, atau menerima pembayaran cicilan tanpa kepastian. Dalam situasi “menerima atau tidak mendapat apa-apa”, persetujuan pekerja sering lahir dari keterpaksaan, bukan kehendak bebas (Ford & Pepinsky, 2014).

Kondisi ini semakin problematis ketika terjadi PHK massal, seperti di sektor manufaktur, media, dan industri digital. Gelombang PHK dalam skala besar tidak hanya meningkatkan jumlah sengketa ketenagakerjaan, tetapi juga menekan kapasitas pengawasan negara yang terbatas.

Dalam situasi krisis, pengawasan ketenagakerjaan kerap bersifat reaktif dan administratif, sementara penegakan hak—termasuk pesangon—bergantung pada inisiatif pekerja untuk mengajukan gugatan. Proses hukum hubungan industrial sendiri memerlukan waktu, biaya, dan pengetahuan hukum yang tidak dimiliki semua pekerja, sehingga banyak kasus berakhir pada kompromi yang merugikan pekerja atau bahkan tanpa penyelesaian sama sekali (ILO, 2018; Ford & Pepinsky, 2014).

Berbagai kajian juga menunjukkan bahwa dalam konteks PHK massal, ketimpangan relasi kuasa antara perusahaan dan pekerja semakin menguat, membuat akses terhadap keadilan ketenagakerjaan menjadi privilese bagi mereka yang memiliki sumber daya, serikat pekerja yang kuat, atau bantuan hukum yang memadai (ILO, 2021).

Hukum ketenagakerjaan mengenal beberapa instrumen perlindungan pasca-PHK yang kerap disalahpahami sebagai satu paket yang saling menggantikan, padahal masing-masing memiliki fungsi, sumber pendanaan, dan logika perlindungan yang berbeda.

Pertama, pesangon, yang dibayarkan oleh perusahaan sebagai konsekuensi hukum dari pemutusan hubungan kerja, dimaksudkan sebagai kompensasi langsung atas hilangnya pekerjaan dan sebagai bentuk tanggung jawab pemberi kerja terhadap risiko sosial yang ditimbulkan oleh PHK (ILO, 2018).

Kedua, Jaminan Hari Tua (JHT), yaitu tabungan jangka panjang yang bersumber dari iuran selama masa kerja, yang pada dasarnya merupakan akumulasi kontribusi pekerja dan hanya dapat dicairkan dalam kondisi tertentu, termasuk saat mencapai usia pensiun atau mengalami PHK (World Bank, 2020).

Ketiga, Jaminan Kehilangan Pekerjaan (JKP), sebagai skema jaminan sosial yang relatif baru, dirancang untuk memberikan dukungan sementara berupa uang tunai, akses informasi pasar kerja, dan pelatihan bagi pekerja yang kehilangan pekerjaan agar dapat kembali ke pasar kerja secepat mungkin (World Bank, 2023; ILO, 2021).

Secara desain, JKP tidak dimaksudkan untuk menggantikan pesangon, melainkan melengkapinya: pesangon berfungsi sebagai kompensasi langsung berbasis hubungan kerja, sementara JKP bekerja sebagai bantalan sosial berbasis sistem jaminan sosial. Persoalan muncul ketika peran pesangon diperkecil dengan asumsi JKP sudah memadai, padahal dalam praktiknya JKP masih terbatas cakupan dan aksesibilitasnya, terutama bagi pekerja yang berada di luar hubungan kerja formal atau tidak memenuhi persyaratan administratif kepesertaan (ILO, 2023).

Tidak ada satu tokoh atau individu tunggal yang dapat disebut sebagai penggagas pesangon (severance pay) pertama di dunia. Pesangon lahir sebagai produk kebijakan negara di negara-negara industri Eropa pada awal abad ke-20, seiring berkembangnya hubungan kerja modern dan meningkatnya risiko sosial akibat pemutusan hubungan kerja massal.

Secara historis, negara-negara Eropa Barat dapat disebut sebagai inisiator awal pesangon dalam bentuk kebijakan publik. Jerman, misalnya, mulai mengakui kompensasi PHK sebagai kewajiban sosial melalui perjanjian kolektif dan hukum perburuhan, terutama pada masa Republik Weimar (1919–1933), ketika PHK dipandang sebagai risiko sosial, bukan semata urusan kontraktual antara buruh dan pengusaha (Holzmann & Jørgensen, 2000; ILO). Prancis kemudian menjadi salah satu negara pertama yang secara eksplisit mengatur pesangon dalam undang-undang nasional pada 1919 melalui ketentuan indemnité de licenciement, yang menegaskan pesangon sebagai hak hukum pekerja, bukan kebijakan sukarela perusahaan (ILO, 2018).

Setelah Perang Dunia II, konsep pesangon menyebar dan menguat di berbagai negara Eropa—termasuk Italia, Belanda, dan negara-negara Nordik—seiring berkembangnya negara kesejahteraan. Dalam konteks ini, pesangon diposisikan sebagai penyangga transisi kerja, pelengkap asuransi pengangguran, dan instrumen stabilitas sosial, yang mewajibkan pengusaha menanggung sebagian biaya sosial dari restrukturisasi ekonomi (Barrientos, 2010; ILO, 2021). Berbeda dengan Eropa, Inggris baru mengatur statutory redundancy pay secara nasional pada 1965, sementara Amerika Serikat hingga kini tidak mewajibkan pesangon secara nasional dan menyerahkannya pada kebijakan perusahaan atau perjanjian kolektif.

Di Indonesia, pesangon dilembagakan seiring berkembangnya industrialisasi dan hubungan kerja formal, lalu diperkuat secara resmi melalui kerangka hukum ketenagakerjaan modern. Secara formal, kewajiban pemberian pesangon diatur dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan, yang menjadi payung hukum utama sejak awal abad ke-21 untuk mewajibkan pembayaran pesangon, penghargaan masa kerja, dan hak-hak terkait ketika hubungan kerja berakhir (UU 13/2003; ILO).

Sebelum itu, ketentuan pesangon telah diatur secara bertahap melalui berbagai regulasi sektoral dan peraturan pelaksana sejak era 1990-an, termasuk ketentuan administratif mengenai kompensasi pekerja dalam pemutusan hubungan kerja yang tertuang dalam keputusan dan peraturan menteri terkait. Meski demikian, pengakuan pesangon sebagai hak normatif pekerja baru benar-benar terinstitusionalisasi oleh UU Ketenagakerjaan 2003 yang menjadi dasar legal utama sampai sekarang.

Namun, dalam beberapa tahun terakhir, kebijakan ketenagakerjaan menunjukkan kecenderungan menyederhanakan skema pesangon dengan alasan fleksibilitas pasar kerja dan iklim investasi, sembari mengalihkan sebagian fungsi perlindungan ke JKP. Perubahan ini tercermin dalam amandemen UU Ketenagakerjaan melalui Undang-Undang Cipta Kerja No. 11 Tahun 2020 dan Peraturan Pemerintah No. 35 Tahun 2021, yang menyusun ulang perhitungan dan mekanisme pemberian pesangon dalam konteks modern pasar tenaga kerja Indonesia (World Bank, 2020; ILO, 2021; KontrakHukum).

JKP mulai diterapkan pada 2022. Dalam tiga tahun terakhir, pemanfaatannya meningkat signifikan. Data BPJS Ketenagakerjaan menunjukkan lonjakan peserta hingga sekitar 16 juta orang, dengan realisasi klaim pada Januari–April 2025 mencapai sekitar Rp258,6 miliar untuk lebih dari 52 ribu pekerja korban PHK. Pemerintah juga merevisi skema manfaat melalui PP No. 6 Tahun 2025, yang menetapkan manfaat sebesar 60 persen upah selama enam bulan.

Meski demikian, berbagai evaluasi menunjukkan bahwa JKP masih menghadapi hambatan administratif dan hanya menjangkau pekerja formal yang terdaftar melalui pemberi kerja. Artinya, pekerja di luar hubungan kerja formal masih berada di luar cakupan perlindungan kehilangan pekerjaan (ILO, 2023).

Di sinilah kesenjangan perlindungan menjadi nyata. Pekerja informal dapat mendaftar sebagai peserta BPJS Ketenagakerjaan dalam kategori Bukan Penerima Upah (BPU). Namun, cakupan perlindungan bagi BPU terbatas pada Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK), Jaminan Kematian (JKM), serta JHT sebagai pilihan sukarela (BPJS Ketenagakerjaan).

Sebaliknya, Jaminan Pensiun (JP) dan JKP pada dasarnya hanya dapat diakses oleh Penerima Upah (PU) yang terdaftar melalui pemberi kerja. Akibatnya, ketika pekerja informal kehilangan mata pencaharian, mereka tidak hanya kehilangan penghasilan, tetapi juga tidak memiliki akses pada pesangon maupun JKP. Kompensasi yang tersedia sering kali bergantung pada kebijakan individual pemberi kerja, kesepakatan lokal, atau solidaritas komunitas—yang tidak memberikan kepastian dan perlindungan sistemik (Chen, 2012; ILO, 2023).

Pesangon dan JKP seharusnya dipahami sebagai satu ekosistem perlindungan, bukan instrumen yang saling menggantikan. Untuk menutup kesenjangan perlindungan kerja di Indonesia, setidaknya terdapat dua agenda mendesak. Pertama, perluasan akses JKP dan Jaminan Pensiun ke skema sukarela yang terjangkau bagi pekerja Bukan Penerima Upah (BPU), sehingga pekerja informal tidak sepenuhnya dikecualikan dari perlindungan ketika kehilangan mata pencaharian.

Kedua, penguatan sosialisasi dan pendampingan pendaftaran BPJS Ketenagakerjaan bagi pekerja informal, agar kepesertaan tidak berhenti pada Jaminan Kecelakaan Kerja dan Jaminan Kematian semata agar ada kesadaran untuk ikut skema Jaminan Hari Tua (JHT), setidaknya meskipun mereka putus hubungan kerja, maka memiliki tabungan untuk bertahan hidup sambil mendapatkan pekerjaan baru.