Pilkada Asimetris dan Hak Recall: Jalan Tengah Demokrasi

Perdebatan mengenai mekanisme pemilihan kepala daerah (Pilkada) apakah harus dilaksanakan secara langsung oleh rakyat atau tidak langsung melalui DPRD adalah diskursus yang terus berulang dalam sejarah demokrasi pasca-Reformasi Indonesia. Namun, perdebatan ini cenderung terjebak dalam dikotomi klasik yang sempit: efisiensi anggaran versus partisipasi prosedural.

Diskursus tersebut, meskipun penting, sesungguhnya masih berangkat dari asumsi yang sama: bahwa kedaulatan rakyat semata-mata diwujudkan melalui hak memilih (right to vote). Padahal, sebagai peristiwa sosial, demokrasi tidak berhenti pada momen elektoral. Ia justru diuji setelah suara diberikan, ketika janji politik berhadapan dengan realitas pemerintahan.

Sejarah pemilihan kepala daerah di Indonesia sejatinya adalah sejarah “bandul” yang terus bergerak mencari titik keseimbangan antara sentralisasi dan desentralisasi. Sejak masa kolonial hingga pasca-kemerdekaan (UU 1/1945 hingga era Dekrit Presiden 1959), kepala daerah ditentukan melalui mekanisme penunjukan terpusat.

Di era Orde Baru (UU 5/1974), mekanisme bergeser ke sistem perwakilan lewat DPRD. Namun, sistem ini bersifat semu karena keputusan final tetap berada di tangan pemerintah pusat, menjadikan otonomi daerah sekadar ilusi administratif. Reformasi 1998 kemudian mengayunkan bandul ke arah desentralisasi ekstrem melalui UU 22/1999, di mana DPRD memiliki kuasa mutlak memilih kepala daerah tanpa intervensi pusat.

Era baru dimulai pada 2005 lewat UU 32/2004, yang menandai lahirnya rezim Pilkada Langsung. Pada fase awal (2005-2008), Pilkada menjadi arena eksklusif partai politik karena hanya parpol yang berhak mengajukan calon. Monopoli ini baru runtuh setelah Putusan MK Nomor 5/PUU-V/2007 dan lahirnya UU 12/2008 yang membuka kanal bagi calon perseorangan (independen), sebuah koreksi penting atas dominasi oligarki partai.

Ujian terberat bagi demokrasi lokal terjadi pada transisi pemerintahan 2014. Di penghujung era Presiden SBY, sempat terbit UU 22/2014 yang mengembalikan pemilihan ke tangan DPRD. Namun, gelombang penolakan publik yang masif memaksa pemerintah di awal era Presiden Joko Widodo melalui UU 1/2015 untuk mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat melalui Pilkada Langsung Serentak. Sejarah pasang-surut ini menegaskan satu hal: rakyat Indonesia memiliki resistensi kuat terhadap upaya pencabutan hak pilih langsung.

Pilkada langsung yang kita jalani sejak 2005 memang memiliki landasan sosiologis partisipasi yang kuat. Survei Litbang Kompas (Februari 2025) menunjukkan 85,1% responden menghendaki kepala daerah dipilih langsung. Data ini menegaskan bahwa pemilihan langsung telah menjadi bagian dari horizon normatif warga.

Namun, “ongkos sosial”-nya mahal. Merujuk studi Aspinall dan Berenschot (2019), Indonesia memiliki tingkat politik uang tertinggi di Asia Tenggara. Pilkada langsung memperluas pasar transaksi patron-klien dari elite ke akar rumput. Di sisi lain, mengembalikan pemilihan ke DPRD juga bukan solusi ajaib. Mekanisme ini bertumpu pada institusi perwakilan yang mengalami krisis kepercayaan publik. Tanpa perbaikan sistem, Pilkada DPRD berisiko menciptakan oligarki lokal yang semakin berjarak dari rakyat.

Alih-alih terjebak dalam biner oposisi “Langsung vs. Tidak Langsung”, sosiologi politik modern menawarkan kerangka analisis yang lebih adaptif melalui pemikiran Anthony Giddens tentang The Third Way. Solusi “Jalan Ketiga” dalam konteks ini adalah Pilkada Asimetris.

Negara harus mengakui bahwa kesiapan infrastruktur sosial setiap daerah berbeda. Di daerah dengan modal sosial mapan dan civil society kuat, Pilkada Langsung dapat diteruskan. Namun, di daerah dengan sejarah konflik horizontal akut, mekanisme perwakilan bisa diterapkan sementara waktu. Namun, penerapan Pilkada Asimetris terutama jika menggunakan mekanisme DPRD membutuhkan satu instrumen pengaman yang selama ini luput dari perdebatan: Hak Recall.

Di titik inilah urgensi pergeseran fokus dari sekadar right to vote menuju right to recall menemukan relevansinya. Jika demokrasi dipahami sebagai relasi berkelanjutan, rakyat tidak boleh hanya berdaulat di bilik suara, tetapi harus memiliki instrumen konstitusional untuk mengevaluasi dan mengakhiri mandat di tengah jalan jika penguasa menyimpang.

Pengalaman komparatif, sebagaimana dicatat David Altman dalam Direct Democracy Worldwide, menunjukkan bahwa mekanisme recall bukanlah anomali, melainkan “katup pengaman institusional” yang lazim di negara demokrasi modern untuk merespons krisis kepercayaan. Tanpa hak recall, Pilkada (terutama melalui DPRD) berisiko menciptakan apa yang oleh Guillermo O’Donnell disebut sebagai delegative democracy: kondisi di mana pejabat terpilih mengklaim mandat luas tanpa mekanisme kontrol publik, seolah-olah pemilihan adalah penyerahan cek kosong kekuasaan.

Adam Przeworski mengingatkan bahwa demokrasi bukan sekadar mekanisme memilih penguasa, melainkan sistem di mana penguasa dapat diganti tanpa kekerasan ketika gagal memenuhi harapan publik. Hak recall memperluas prinsip ini dengan menyediakan jalur konstitusional tanpa harus menunggu siklus pemilu 5 tahunan yang terlalu lama bagi rakyat yang dirugikan. John Cronin bahkan menyebut recall sebagai bentuk “popular sovereignty in motion”, kedaulatan yang terus bergerak mengikuti kinerja kekuasaan.

Secara teknis, mekanisme recall dapat dirancang hati-hati agar tidak menjadi instrumen populisme destruktif atau anarki. Misalnya, referendum pemberhentian kepala daerah hanya dapat diajukan setelah setengah masa jabatan, dengan dukungan petisi dari jumlah pemilih tertentu (misalnya 5-10% dari DPT). Penyelenggaraan tetap di tangan KPU daerah dengan pertanyaan referendum sederhana: “Lanjut atau Berhenti”.

Dengan desain ini, recall bukan alat hukuman instan, melainkan mekanisme evaluasi politik terinstitusionalisasi. Ini adalah jawaban atas kritik bahwa demokrasi kita terlalu elektoral-sentris.

Sebagai penutup, perdebatan Pilkada tidak boleh lagi sekadar memilih antara “Langsung” atau “DPRD”. Kita membutuhkan “Jalan Ketiga”: penerapan sistem Asimetris yang dilengkapi dengan hak Recall.

Pilihan ini menawarkan jalan tengah substantif. Ia mengajak kita keluar dari “fetisisme” prosedur pemilu menuju pertanyaan yang lebih mendasar: bagaimana memastikan kekuasaan tetap setia pada kehendak rakyat? Demokrasi yang dewasa tidak hanya memberi hak untuk memilih (authorization), tetapi juga hak untuk mengoreksi (accountability).