Benarkah Pilkada Lewat DPRD Lebih Murah?

Pada era Orde Baru hingga awal reformasi, pemilihan kepala daerah oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah pernah dipandang sebagai mekanisme yang lebih ideal. Tidak ada kampanye terbuka, tidak ada logistik pemilu yang rumit, dan tidak ada jutaan pemilih yang harus dimobilisasi. Pemilihan berlangsung di ruang parlemen daerah, jauh dari hiruk-pikuk politik elektoral, tetapi ada uang ”komitmen”!

Dua dekade kemudian, ingatan tentang masa-masa itu kembali dipanggil. Sejumlah partai politik menggulirkan wacana mengembalikan pilkada ke Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Alasan yang dikemukakan terdengar klise, yakni pilkada langsung dinilai terlalu mahal dan kerap menyeret kepala daerah ke pusaran korupsi. Sedangkan jika kepala daerah dipilih DPRD, biaya politik diyakini bisa ditekan.

Argumen tentang mahalnya biaya pilkada juga terekam dalam Kajian Badan Penelitian dan Pengembangan Kementerian Dalam Negeri. Pada Pilkada 2015, biaya yang dikeluarkan untuk memenangkan pemilihan bupati atau wali kota berkisar antara Rp 20 miliar hingga Rp 30 miliar. Untuk pemilihan gubernur, ongkos politiknya bahkan dapat mencapai Rp 20 miliar hingga Rp 100 miliar, bergantung pada luas wilayah, jumlah pemilih, serta tingkat kompetisi politik.

Wacana pengembalian pilkada ke DPRD belakangan juga memperoleh dukungan terbuka dari Partai Gerindra. Partai yang dipimpin Presiden Prabowo Subianto itu menyatakan mendukung pelaksanaan pilkada melalui DPRD, baik di tingkat kabupaten, kota, maupun provinsi. Gerindra menilai mekanisme pemilihan oleh DPRD dapat menekan ongkos politik yang selama ini dianggap terlalu tinggi dalam pilkada langsung.

Sekretaris Jenderal Partai Gerindra Sugiono menyatakan, mahalnya biaya politik kerap menjadi hambatan bagi individu-individu yang memiliki kapasitas dan rekam jejak baik untuk maju sebagai kepala daerah. Dalam pandangan Gerindra, pemilihan oleh DPRD diyakini dapat menyederhanakan kompetisi politik sekaligus membuka ruang bagi calon-calon yang lebih beragam.

“Ongkos politik yang harus dikeluarkan calon kepala daerah selama ini tergolong mahal dan kerap menjadi hambatan bagi orang-orang yang sebenarnya memiliki kemampuan mengabdi kepada masyarakat, bangsa, dan negara,” kata Sugiono dalam keterangannya, Minggu (28/12/2025).

Saat kepala daerah dipilih oleh DPRD, setidaknya tahun 2000, kenyataannya sejumlah calon kepala daerah sudah mengeluhkan biaya politik yang tinggi.

Klaim efisiensi inilah yang kemudian memantik perdebatan. Jika pilkada langsung dianggap mahal dan berisiko koruptif karena banyak kepala daerah terseret perkara hukum, pertanyaan yang muncul adalah bagaimana pengalaman pada era kepala daerah dipilih oleh DPRD?

Saat kepala daerah dipilih oleh DPRD, setidaknya tahun 2000, kenyataannya sejumlah calon kepala daerah sudah mengeluhkan biaya politik yang tinggi. Ongkos yang dikeluarkan bukan untuk mencetak baliho atau panggung kampanye, tetapi untuk melobi elite partai dan mengamankan suara anggota DPRD.

Dua liputan Kompas pada Maret 2000 berjudul “Politik Uang Pemilihan Kepala Daerah: Anggota Dewan, Kiri-Kanan Oke” dan “Politik Uang Pemilihan Kepala Daerah: Kejarlah Calon Gubernur, Uang Kutangkap” merekam pola yang berulang di berbagai daerah. Politik uang menjadi keluhan lintas wilayah, dengan aktor yang relatif sama: kandidat kepala daerah, elite partai politik, dan anggota DPRD sebagai pemegang keputusan akhir.

Di Sukoharjo, Jawa Tengah, hampir seluruh bakal calon bupati dilaporkan mengeluarkan dana besar hanya agar bisa masuk dalam pencalonan. Sejumlah kandidat disebut menghabiskan ratusan juta rupiah pada tahap awal. Di Boyolali, Jateng, dukungan fraksi mayoritas DPRD yang semula solid justru berbalik pada hari pemungutan suara. Rumor yang beredar menyebut harga satu suara anggota DPRD mencapai puluhan juta rupiah, disertai praktik “karantina” anggota dewan menjelang pemilihan.

Praktik transaksi politik berlangsung lebih terbuka di Lampung Selatan, Lampung. Dalam pemilihan bupati periode 2000–2005, tim sukses calon bupati mendatangi rumah anggota DPRD, menginapkan mereka di hotel, hingga memberikan uang tunai. Total dana yang dikeluarkan kandidat dalam satu kontestasi dilaporkan mencapai miliaran rupiah. Bahkan, setelah kandidat yang didukung kalah, sebagian anggota DPRD diminta mengembalikan uang yang telah diterima.

Fenomena serupa muncul di kota besar seperti Surabaya, Jawa Timur, hingga di tingkat provinsi seperti Sumatera Barat dan Kalimantan Tengah. Dari praktik-praktik itu lahir istilah-istilah khas, seperti uang pencalonan, uang komitmen, uang ketok palu. Nama boleh berbeda, tetapi esensinya sama, yakni transaksi politik untuk mengamankan suara.

Tingginya biaya politik membuat sejumlah kepala daerah hasil pilkada DPRD terseret perkara korupsi. Gubernur Riau periode 1998–2003, Saleh Djasit, dipidana dalam perkara korupsi pengadaan mobil pemadam kebakaran. Di Sulawesi Selatan, Amiruddin Maula, Wali Kota Makassar periode 1999–2004, terjerat korupsi pengadaan truk pemadam kebakaran. Sementara itu di Kalimantan Timur, Syaukani Hasan Rais, Bupati Kutai Kartanegara yang terpilih melalui mekanisme DPRD, diproses dalam sejumlah perkara korupsi keuangan daerah dan gratifikasi yang menyeretnya ke meja hijau.

Kasus-kasus tersebut menunjukkan bahwa mekanisme pemilihan oleh DPRD tidak membuat biaya politik rendah dan mencegah kepala daerah kebal dari korupsi. Tekanan untuk mengembalikan biaya politik membuat kepala daerah berperilaku korup dalam pengelolaan keuangan daerah, pengadaan barang dan jasa, serta gratifikasi yang berkaitan dengan proyek pemerintah.

Kepala daerah kerap tersandera oleh tekanan politik parlemen daerah.

Hendra Budiman dalam bukunya Pilkada Tidak Langsung dan Demokrasi Palsu menuturkan bahwa persoalan pilkada DPRD bukan hanya soal mahalnya biaya politik, melainkan juga soal relasi kekuasaan yang timpang antara kepala daerah dan DPRD. Dalam kerangka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, DPRD diberi kewenangan memilih kepala daerah, yang pada praktiknya membuat hubungan keduanya menjadi tidak setara. Kepala daerah berada dalam posisi subordinat, sementara DPRD menjelma sebagai lembaga yang sangat dominan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Budiman mencatat, kondisi tersebut mendorong kepala daerah untuk terus-menerus menyesuaikan kebijakan dengan kehendak dan kepentingan anggota DPRD. Dalam satu periode pemerintahan, kepala daerah kerap tersandera oleh tekanan politik parlemen daerah, baik melalui ancaman penggunaan hak interpelasi, angket, hingga pemakzulan. Akibatnya, pengambilan keputusan publik tidak lagi bertumpu pada kepentingan masyarakat luas, melainkan pada kalkulasi politik untuk menjaga dukungan DPRD.

Budiman menyebut model ini berkontribusi pada maraknya praktik korupsi dan konflik kepentingan. DPRD yang memiliki kewenangan memilih kepala daerah sekaligus menjalankan fungsi pengawasan dan penganggaran, berada dalam posisi yang rawan penyalahgunaan kekuasaan. Dalam situasi seperti itu, relasi eksekutif dan legislatif tidak berjalan dalam prinsip checks and balances, melainkan berubah menjadi relasi transaksional. Kepala daerah yang menolak kehendak DPRD berisiko menghadapi instabilitas politik dan gangguan terhadap jalannya pemerintahan.

Kondisi inilah yang kemudian mendorong koreksi konstitusional melalui amandemen Undang-Undang Dasar 1945 dan lahirnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Kepala daerah tidak lagi dipilih oleh DPRD, melainkan langsung oleh rakyat. Perubahan mekanisme tersebut, menurut Budiman, bukan semata pilihan teknis, tetapi konsekuensi logis dari penerapan sistem pemerintahan presidensial yang menempatkan eksekutif dan legislatif dalam posisi setara, sama-sama memperoleh mandat langsung dari rakyat.

Peneliti Pusat Kajian Antikorupsi (PUKAT) Universitas Gadjah Mada, Zaenur Rohman, melihat wacana mengembalikan pilkada ke DPRD sebagai respons yang keliru terhadap persoalan politik berbiaya tinggi. Menurutnya, mahalnya ongkos politik di Indonesia bukanlah anomali pilkada langsung, melainkan persoalan struktural yang melekat pada hampir seluruh proses pemilihan.

Zaenur mengakui bahwa biaya untuk maju sebagai calon kepala daerah memang sangat besar. Untuk level bupati atau wali kota, ongkos politik bisa mencapai puluhan miliar rupiah. Sementara untuk gubernur, kebutuhannya bahkan dapat menembus ratusan miliar rupiah. Namun mahalnya ongkos itu, kata dia, tidak hanya terjadi dalam pilkada.

“Yang mahal itu bukan sekadar pilkada. Semua pemilihan kita memang mahal,” katanya saat dihubungi dari Jakarta, Rabu (31/12/2025).

Ia menegaskan, menjadi calon anggota DPRD, DPR, maupun DPD juga membutuhkan biaya yang tidak kecil, bahkan mencapai miliaran rupiah. Artinya, sumber persoalan tidak terletak pada mekanisme pemilihan langsung atau tidak langsung, melainkan pada cara partai politik merekrut dan mengusung kandidat, serta pada lemahnya penegakan hukum terhadap praktik politik uang.

Menurut Zaenur, ada dua problem klasik yang membuat ongkos politik terus membengkak. Pertama, mahar pencalonan, yakni praktik pemberian uang dari calon kepada partai politik agar diusung. Kedua, vote buying, yaitu pembelian suara pemilih, baik dalam bentuk uang maupun barang. Dalam praktiknya, kedua problem ini kerap berjalan beriringan dan saling menguatkan.

Kalau sekarang menyuap pemilih itu eceran, pemilihan oleh DPRD justru berpotensi mengubahnya menjadi suap gelondongan. Zaenur

Masalahnya, kata Zaenur, jika pilkada langsung dihapus dan diganti dengan pemilihan oleh DPRD, dua masalah klasik tersebut tidak akan otomatis hilang. Yang berubah hanyalah sasaran dan bentuk transaksinya. “Kalau sekarang menyuap pemilih itu eceran, pemilihan oleh DPRD justru berpotensi mengubahnya menjadi suap gelondongan,” ujarnya.

Dalam skema pilkada DPRD, lanjut Zaenur, praktik pembelian suara tidak lagi menyasar jutaan pemilih, melainkan terkonsentrasi pada segelintir anggota DPRD yang memiliki kewenangan menentukan hasil pemilihan. Situasi ini justru membuat transaksi politik lebih mudah bagi kandidat bermodal besar, sekaligus lebih tertutup dan sulit diawasi publik maupun penegak hukum.

Data penindakan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) memperkuat pandangan tersebut. Hingga Oktober 2025, anggota DPR dan DPRD merupakan kelompok jabatan yang paling banyak terjerat perkara korupsi, dengan total 364 orang diproses hukum sejak 2004. Jumlah ini melampaui total kepala daerah yang ditangani KPK dalam periode yang sama, yakni 30 gubernur serta 171 bupati dan wali kota beserta wakilnya, atau 201 kepala daerah.

Bagi Zaenur, fakta ini menunjukkan bahwa lembaga yang kini diwacanakan kembali sebagai pemilih kepala daerah justru memiliki rekam jejak korupsi yang lebih panjang dan lebih masif. Dalam dua dekade terakhir, DPRD bukan hanya menjadi arena politik elektoral, tetapi juga episentrum berbagai perkara korupsi, mulai dari suap pengesahan anggaran, makelar proyek, hingga gratifikasi.

Zaenur juga mengingatkan bahwa risiko korupsi tidak berhenti pada fase pemilihan. Kepala daerah yang dipilih DPRD berpotensi menghadapi tekanan politik yang lebih kuat dari parlemen daerah. Tekanan tersebut dapat berujung pada korupsi kebijakan, yakni ketika kebijakan publik disusun bukan berdasarkan kepentingan masyarakat luas, melainkan sebagai balas jasa politik kepada anggota DPRD yang memilihnya.

Dalam kondisi demikian, lanjutnya, mengembalikan pilkada ke DPRD dengan alasan efisiensi merupakan obat yang keliru atas penyakit bernama politik berbiaya tinggi. Biaya politik tidak akan hilang, melainkan berpindah dari ruang publik ke ruang elite, dari transaksi yang tersebar ke transaksi yang lebih terkonsentrasi.

Jika benar tujuan utamanya adalah menekan biaya politik dan korupsi, Zaenur menilai solusi yang dibutuhkan bukanlah mengubah mekanisme pemilihan, melainkan melakukan reformasi sistem kepartaian. Perbaikan aturan harus menyentuh aspek penguatan demokratisasi internal partai, serta menegakkan hukum secara tegas terhadap praktik mahar pencalonan dan politik uang.

Koordinator Komite Pemilih Indonesia (Tepi Indonesia) Jeirry Sumampow menilai, wacana mengembalikan pilkada ke DPRD dengan dalih efisiensi anggaran dan menekan politik uang merupakan penyesatan logika publik. Menurut dia, akar persoalan ongkos politik mahal tidak terletak pada mekanisme pemilihan langsung, melainkan pada perilaku elite dan tata kelola partai politik itu sendiri.

“Masalah ongkos politik mahal itu sumbernya ada pada elite dan partai politik, bukan pada sistem pemilihan langsungnya,” kata Jeirry.

Jeirry juga menilai para elite politik yang kini menyuarakan pengembalian pilkada ke DPRD tidak memiliki posisi etik untuk berbicara soal politik uang.

Karena itu, mengubah pilkada menjadi tidak langsung tidak akan menghapus politik uang, melainkan hanya melokalisasi korupsi. Transaksi yang sebelumnya menyasar pemilih secara luas akan berpindah ke ruang-ruang tertutup antarelit fraksi dan pimpinan partai. “Ini justru jauh lebih berbahaya bagi integritas demokrasi,” ujarnya.

Jeirry juga menilai para elite politik yang kini menyuarakan pengembalian pilkada ke DPRD tidak memiliki posisi etik untuk berbicara soal politik uang. Pasalnya, selama ini merekalah yang menjadi pelaku sekaligus penikmat dari praktik politik uang dalam sistem pemilihan. Ia menyebut ironi besar ketika elite menggunakan isu politik uang sebagai alasan untuk mencabut hak rakyat, padahal praktik itu tumbuh dan dilanggengkan oleh elite sendiri.

“Alasan ini otomatis gugur secara etik. Mereka yang menciptakan masalah, lalu rakyat yang dihukum dengan kehilangan hak suaranya,” ujar Jeirry.

Menurut dia, pilkada langsung merupakan mandat reformasi untuk memutus rantai praktik “dagang sapi” yang dulu masif terjadi dalam pemilihan oleh DPRD. Mengembalikan pilkada ke DPRD berarti membawa demokrasi lokal mundur jauh ke belakang. Kepala daerah berisiko kembali menjadi sandera politik dan petugas partai di daerah, bukan pemimpin yang bertanggung jawab langsung kepada warga.

Dalam sistem seperti itu, lanjut Jeirry, relasi akuntabilitas kepala daerah kepada rakyat akan terputus. Sebagai gantinya, yang muncul adalah relasi balas budi kepada pimpinan partai dan elite DPRD. Kepala daerah akan lebih sibuk menjaga dukungan politik parlemen ketimbang memenuhi kebutuhan publik.

Jeirry menegaskan, biaya politik tidak boleh dijadikan alasan untuk merampas kedaulatan rakyat. Jika pilkada dianggap mahal, solusinya adalah melakukan pembenahan struktural, seperti digitalisasi pemilu, reformasi pendanaan partai politik, serta penegakan hukum yang tegas terhadap praktik politik uang. “Jangan rakyat yang dijadikan kambing hitam,” pungkasnya.