Ironi Kolusi atau Persekongkolan Tender di Indonesia

Ketika kita berbicara tentang tender dan pengadaan publik, sesungguhnya kita sedang membicarakan salah satu denyut nadi terpenting dari keuangan negara. Pengadaan bukan sekadar proses administratif, bukan pula sekadar prosedur teknis yang dijalankan oleh pejabat pengadaan dan penyedia. Ia adalah mekanisme utama bagaimana uang publik atau uang masyarakat diterjemahkan menjadi jalan, jembatan, sekolah, rumah sakit, jaringan listrik, teknologi informasi, hingga layanan dasar yang kita nikmati setiap hari.

Data terakhir menunjukkan bahwa pada tahun anggaran 2025, nilai pengadaan barang dan jasa pemerintah mencapai lebih dari Rp1.230 triliun. Angka ini bukan angka kecil. Jika kita bandingkan dengan total belanja negara dalam APBN 2025 yang berada di kisaran Rp3.600 triliun, maka secara kasar lebih dari sepertiga belanja negara mengalir melalui mekanisme pengadaan.

Bahkan jika difokuskan pada belanja pemerintah pusat, proporsinya mendekati separuh. Artinya, setiap rupiah yang bocor, setiap efisiensi yang hilang, dan setiap kompetisi yang dimatikan dalam proses pengadaan, dampaknya langsung terasa pada kapasitas negara untuk melayani masyarakat.

Di titik inilah isu tender tidak lagi bisa dipandang sebagai isu teknis. Ia adalah isu tata kelola, isu keadilan ekonomi, dan pada akhirnya isu kepercayaan publik. Dan dari berbagai persoalan yang melekat pada pengadaan publik, satu isu yang paling konsisten muncul, paling sering ditemukan, dan paling merusak esensi pengadaan adalah persekongkolan tender.

Persekongkolan tender sering kali dibayangkan sebagai sesuatu yang rumit, penuh rekayasa canggih, dan hanya bisa dilakukan oleh aktor-aktor besar. Kenyataannya, banyak praktik persekongkolan justru berlangsung secara sederhana, berulang, dan nyaris banal. Para pelaku usaha saling mengenal, saling membaca kebiasaan, dan perlahan membangun pola yang stabil.

Hari ini kamu menang, besok saya menang; paket ini milik kelompok A, paket lain milik kelompok B; harga dinaikkan secukupnya agar tetap terlihat wajar, tetapi cukup tinggi untuk menjamin keuntungan bersama. Semua pihak tampak bersaing, dokumen lengkap, proses berjalan, tetapi sesungguhnya kompetisi telah mati bahkan sebelum tender diumumkan.

Pengalaman penegakan hukum persaingan usaha di Indonesia memperlihatkan betapa dominannya praktik ini. Data penanganan perkara oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) menegaskan bahwa pelanggaran di bawah ketentuan Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 (yang mengatur persekongkolan tender) merupakan jenis perkara yang paling sering diputuskan.

Dari total perkara yang ditangani KPPU selama ini, sebanyak 207 perkara (sekitar 50% dari total perkara) berbasis pada Pasal 22. Selain itu, sepanjang jejak penegakan ada 259 persekongkolan tender yang dikenai hukuman oleh KPPU dengan total denda administrasi yang mencapai sekitar Rp907,04 miliar; sektor konstruksi menonjol karena jumlah pelaku usaha yang paling sering dikenai sanksi (151 pelaku usaha, 55,11% dari jumlah yang dikenai sanksi persekongkolan tender).

Namun angka-angka ini, setinggi apa pun, sebenarnya hanya puncak dari gunung es. Ia mencerminkan kasus-kasus yang berhasil dibuktikan, bukan seluruh praktik yang terjadi di lapangan.

Yang menarik, dan sekaligus memprihatinkan, adalah sektor yang paling sering muncul dalam perkara-perkara ini: konstruksi. Ini sektor yang sangat strategis. Di sinilah anggaran besar negara bekerja: pembangunan jalan, bendungan, gedung publik, infrastruktur dasar. Ketika sektor ini dikuasai oleh pola kolusif, maka negara membayar lebih mahal untuk kualitas yang sering kali tidak optimal, sementara ruang fiskal untuk program sosial lainnya semakin menyempit.

Mengapa persekongkolan tender begitu sulit diberantas? Salah satu jawabannya adalah karena sifatnya yang tersembunyi. Tidak ada kontrak tertulis yang menyebut “kita sepakat untuk berbagi proyek”. Tidak ada notulen resmi yang mencatat pembagian pemenang. Yang ada adalah pola. Pola harga yang aneh tapi konsisten. Pola pemenang yang berulang di wilayah tertentu. Pola peserta yang sama-sama hadir tetapi tidak pernah benar-benar saling mengalahkan. Bagi mata awam, semua terlihat normal. Bagi peneliti dan penegak hukum, justru di situlah kecurigaan bermula.

Namun membaca pola membutuhkan kapasitas. Ia membutuhkan data yang rapi, akses yang memadai, dan kemampuan analisis yang tidak sederhana. Dalam banyak kasus, persekongkolan tender di Indonesia justru terungkap bukan karena sistem deteksi yang canggih, melainkan karena laporan masyarakat atau pelaku usaha lain yang merasa dirugikan. Ini sekaligus menunjukkan dua hal: pertama, bahwa masyarakat masih menjadi benteng penting dalam menjaga integritas pengadaan; dan kedua, bahwa sistem pengawasan formal kita masih memiliki ruang perbaikan yang besar.

Di sisi lain, pembuktian hukum persekongkolan tender juga bukan perkara mudah. Prosesnya panjang, memerlukan kesabaran, dan sering kali menghadapi perlawanan hukum yang kuat. Pelaku usaha yang terlibat biasanya memiliki sumber daya untuk membela diri, mengaburkan bukti, dan memperpanjang proses. Dalam situasi seperti ini, otoritas persaingan dituntut tidak hanya kuat secara normatif, tetapi juga tangguh secara teknis dan strategis.

Salah satu instrumen yang sering dibicarakan, tetapi belum sepenuhnya optimal dimanfaatkan, adalah mekanisme keringanan hukuman atau leniency. Dalam banyak yurisdiksi, leniency menjadi senjata utama untuk membongkar kartel, termasuk kartel tender. Logikanya sederhana dan sangat manusiawi: dalam setiap kesepakatan rahasia, selalu ada pihak yang paling lemah, paling khawatir, atau paling siap keluar dari permainan. Negara menawarkan jalan keluar (perlindungan dan keringanan) bagi mereka yang bersedia membuka rahasia. Tanpa mekanisme ini, penegak hukum seperti mencoba membuka brankas tanpa kunci.

Namun leniency tidak bisa berdiri sendiri. Ia harus didukung oleh kepercayaan. Pelaku usaha harus yakin bahwa negara mampu melindungi mereka dari pembalasan, memberikan kepastian hukum, dan bertindak adil. Di sinilah tantangan institusional muncul. Kepercayaan dibangun bukan dari regulasi semata, tetapi dari konsistensi praktik, transparansi proses, dan rekam jejak penegakan.

Selain aspek penindakan, ada dimensi pencegahan yang tidak kalah penting. Cara kita mendesain tender sangat menentukan ruang gerak persekongkolan. Tender dengan paket besar, spesifikasi yang terlalu sempit, atau persyaratan administratif yang berlebihan justru sering kali menyaring peserta hingga tersisa segelintir pelaku yang saling mengenal. Dalam kondisi seperti itu, kolusi menjadi lebih mudah. Sebaliknya, desain tender yang lebih terbuka, pembagian paket yang proporsional, dan pemanfaatan katalog elektronik untuk barang yang standar dapat memperluas basis peserta dan memperkecil peluang koordinasi.

Di sini kita perlu jujur mengakui bahwa pencegahan persekongkolan tender bukan hanya tugas otoritas persaingan. Ia adalah tanggung jawab bersama: perancang kebijakan pengadaan, pejabat pembuat komitmen, auditor internal, aparat penegak hukum, dan tentu saja pelaku usaha itu sendiri. Setiap mata rantai yang lemah membuka celah bagi praktik anti-persaingan.

Ada pula dimensi budaya yang sering luput dari pembahasan. Dalam beberapa konteks, praktik berbagi proyek atau mengatur giliran dipandang sebagai hal biasa, bahkan dianggap cara menjaga stabilitas usaha. Narasi semacam ini berbahaya. Ia menormalisasi pelanggaran dan mengaburkan batas antara kerja sama yang sah dan kolusi yang merugikan publik. Mengubah budaya ini membutuhkan waktu, pendidikan, dan teladan dari atas.

Dari sudut pandang ekonomi, dampak persekongkolan tender sangat nyata. Harga yang lebih tinggi berarti proyek yang sama menyerap anggaran lebih besar. Kualitas yang tidak optimal berarti biaya pemeliharaan meningkat di kemudian hari. Inovasi yang terhambat berarti negara kehilangan kesempatan untuk mendapatkan solusi yang lebih baik dan lebih efisien. Semua ini pada akhirnya dibayar oleh masyarakat, baik sebagai pembayar pajak maupun sebagai pengguna layanan publik.

Karena itu, ketika kita membicarakan penegakan hukum persaingan dalam tender, kita sebenarnya sedang membicarakan perlindungan terhadap kepentingan publik. Kita sedang membela hak masyarakat untuk mendapatkan nilai terbaik dari setiap rupiah yang dibelanjakan negara. Kita sedang memastikan bahwa pengadaan tidak menjadi arena tertutup bagi segelintir pihak, tetapi tetap menjadi mekanisme terbuka yang adil dan kompetitif.

Ke depan, tantangannya adalah bagaimana menyatukan semua pelajaran ini menjadi kebijakan yang nyata. Integrasi data pengadaan dengan analisis persaingan, penguatan kerja sama antar lembaga, peningkatan kapasitas analitik, serta konsistensi dalam penegakan adalah prasyarat. Namun di atas semua itu, dibutuhkan komitmen moral bahwa pengadaan publik bukan sekadar soal menyerap anggaran, tetapi soal menjaga amanah.

Sebagai penutup, saya ingin menekankan bahwa persekongkolan tender bukanlah persoalan yang tidak bisa diatasi. Ia sulit, ya. Ia kompleks, benar. Tetapi pengalaman menunjukkan bahwa ketika negara hadir dengan instrumen yang tepat, kapasitas yang memadai, dan kemauan politik yang kuat, praktik-praktik ini bisa ditekan. Dan setiap keberhasilan, sekecil apa pun, adalah langkah menuju pengadaan yang lebih adil, ekonomi yang lebih efisien, dan kepercayaan publik yang lebih kokoh.