Konflik agraria di Indonesia, terutama yang berlangsung di kawasan hutan negara, bukanlah kegagalan kebijakan yang bersifat teknis atau insidental. Ia merupakan hasil dari konfigurasi institusi politik dan ekonomi yang sejak awal dibangun secara ekstraktif. Dalam kerangka pemikiran Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam Why Nations Fail (2012), konflik yang terus berulang dan tidak pernah benar-benar diselesaikan ini mencerminkan bagaimana negara bekerja bukan untuk menciptakan kesejahteraan inklusif, melainkan untuk mempertahankan distribusi kekuasaan dan sumber daya yang menguntungkan kelompok tertentu. Dengan demikian, konflik agraria bukan sekadar masalah yang belum tuntas, tetapi mekanisme struktural dari sebuah sistem politik ekonomi yang timpang.
Acemoglu menekankan bahwa perbedaan utama antara negara yang berhasil dan gagal bukan terletak pada kekayaan alam atau kualitas budaya, melainkan pada jenis institusi yang mereka bangun. Institusi inklusif mendorong partisipasi luas, menjamin hak milik, dan membatasi kekuasaan elite. Sebaliknya, institusi ekstraktif dirancang untuk memusatkan kekuasaan dan kekayaan pada segelintir aktor, dengan mengorbankan kepentingan mayoritas. Jika kerangka ini diterapkan pada konteks Indonesia, khususnya dalam pengelolaan agraria dan kehutanan, terlihat dengan jelas bahwa negara lebih mendekati model institusi ekstraktif ketimbang inklusif.
Sejak masa kolonial, penguasaan tanah dan hutan di Nusantara dibangun melalui institusi yang bertujuan mengekstraksi sumber daya bagi kepentingan kekuasaan. Negara kolonial menciptakan aturan kepemilikan yang mengabaikan hak-hak masyarakat lokal, sekaligus membangun aparatus administratif untuk mengontrol wilayah secara efektif. Setelah kemerdekaan, meskipun terjadi perubahan aktor politik, struktur institusional tersebut tidak dibongkar secara fundamental. Negara Indonesia mewarisi dan melanjutkan cara pandang kolonial yang memposisikan tanah dan hutan sebagai aset negara yang dapat dialokasikan demi tujuan pembangunan nasional.
Dalam perspektif Acemoglu, momen awal pembentukan institusi sangat menentukan jalur perkembangan sebuah negara. Indonesia memiliki peluang historis melalui UUPA 1960 yang secara normatif mengarah pada institusi agraria yang lebih inklusif. Namun peluang ini tidak bertahan. Seiring konsolidasi kekuasaan negara dan elite ekonomi, terutama sejak Orde Baru, institusi agraria dan kehutanan kembali diarahkan untuk melayani kepentingan pertumbuhan ekonomi berbasis ekstraksi. Kawasan hutan ditetapkan secara luas sebagai milik negara, bukan sebagai hasil kesepakatan sosial, tetapi sebagai keputusan administratif yang memperkuat kontrol negara atas ruang.
Penetapan kawasan hutan negara menjadi instrumen utama institusi ekstraktif tersebut. Dengan mengklaim jutaan hektare wilayah sebagai kawasan hutan, negara menciptakan fondasi legal untuk mendistribusikan hak pengelolaan kepada perusahaan-perusahaan besar. Dalam kerangka Acemoglu, ini adalah contoh bagaimana institusi politik digunakan untuk membentuk institusi ekonomi yang menguntungkan elite. Negara berperan aktif dalam membuka akses terhadap sumber daya, tetapi pasif—bahkan represif—ketika berhadapan dengan klaim masyarakat lokal dan adat yang bergantung pada wilayah tersebut untuk bertahan hidup.
Konflik agraria yang muncul dari situasi ini bukanlah efek samping yang tidak diinginkan, melainkan konsekuensi yang dapat diprediksi. Ketika institusi ekstraktif beroperasi, resistensi sosial hampir pasti terjadi. Namun yang menarik, konflik tersebut jarang diselesaikan secara struktural. Negara tidak kekurangan kapasitas administratif atau hukum untuk menyelesaikan konflik agraria. Yang terjadi adalah negara memilih untuk tidak menyelesaikannya. Dalam istilah Acemoglu, ini berkaitan dengan keseimbangan politik (political equilibrium) yang menopang institusi ekstraktif. Penyelesaian konflik agraria secara adil akan mengganggu distribusi kekuasaan dan rente yang dinikmati oleh elite politik dan ekonomi.
Pasca-reformasi, banyak pihak berharap Indonesia bergerak menuju institusi yang lebih inklusif. Namun Acemoglu mengingatkan bahwa transisi politik tidak otomatis mengubah institusi ekonomi. Demokrasi prosedural dapat hidup berdampingan dengan institusi ekstraktif jika elite lama atau baru berhasil menyesuaikan diri dan mempertahankan kendali atas sumber daya strategis. Dalam konteks agraria, desentralisasi justru sering memperluas arena ekstraksi. Kewenangan perizinan berpindah ke daerah, tetapi logika dasarnya tetap sama: tanah dan hutan diperlakukan sebagai komoditas politik dan ekonomi.
Dalam kondisi ini, konflik agraria tidak diselesaikan karena ia berfungsi sebagai bagian dari mekanisme kontrol. Ketidakpastian status lahan melemahkan posisi masyarakat, sementara negara dan korporasi mempertahankan fleksibilitas untuk menegosiasikan ulang ruang sesuai kepentingan mereka. Acemoglu menekankan bahwa institusi ekstraktif sering kali sengaja dipertahankan dalam kondisi ambigu, karena ambiguitas memberi ruang bagi elite untuk menggunakan kekuasaan secara selektif. Konflik agraria yang berlarut menciptakan ketergantungan masyarakat pada keputusan negara, bukan pada hak yang dijamin secara pasti.
Kegagalan negara dalam menyelesaikan konflik agraria juga berkaitan dengan persoalan kapasitas dan komitmen negara. Acemoglu membedakan antara negara yang kuat secara koersif dan negara yang kuat secara institusional. Indonesia relatif kuat dalam aspek koersif dan administratif—mampu memetakan wilayah, menerbitkan izin, dan mengerahkan aparat—tetapi lemah dalam membangun institusi yang membatasi kekuasaan itu sendiri. Negara hadir secara intensif dalam pengaturan ruang, tetapi absen dalam perlindungan hak-hak rakyat. Ini adalah ciri khas negara dengan institusi ekstraktif yang mapan.
Belum disahkannya Undang-Undang Masyarakat Adat hingga hari ini memperkuat argumen tersebut. Dalam kerangka Acemoglu, pengakuan hak kolektif masyarakat adat akan menjadi langkah menuju institusi yang lebih inklusif, karena ia memperluas partisipasi dan membatasi kekuasaan negara serta elite ekonomi atas sumber daya. Justru karena itulah UU tersebut terus tertunda. Pengesahannya akan mengubah keseimbangan politik yang selama ini menopang institusi ekstraktif di sektor agraria dan kehutanan. Negara memilih mempertahankan status quo karena biaya politik dari perubahan institusional dianggap terlalu tinggi.
Konflik agraria yang terus berulang kemudian menciptakan efek jangka panjang yang semakin merusak. Acemoglu menekankan bahwa institusi ekstraktif cenderung mereproduksi diri. Konflik yang tidak selesai melahirkan ketidakpercayaan, melemahkan kohesi sosial, dan mendorong munculnya aktor-aktor informal yang mengisi kekosongan institusional. Elite lokal, broker tanah, dan jaringan kekuasaan informal berkembang di atas ketidakpastian hukum. Dalam jangka panjang, ini memperkuat siklus kegagalan institusional dan menjauhkan negara dari cita-cita keadilan sosial.
Dalam konteks ini, Pancasila dan janji keadilan sosial menjadi semakin terpisah dari praktik politik ekonomi negara. Acemoglu mengingatkan bahwa ideologi dan retorika tidak cukup untuk menciptakan kesejahteraan jika tidak disertai perubahan institusional. Keadilan sosial tidak akan terwujud selama institusi yang mengatur distribusi tanah dan sumber daya tetap bersifat ekstraktif. Negara dapat terus mengklaim komitmen normatif terhadap keadilan, tetapi selama konflik agraria dibiarkan dan hak-hak masyarakat tidak dilindungi secara nyata, komitmen tersebut kehilangan makna substantif.
Konflik agraria di Indonesia dengan demikian harus dipahami sebagai cerminan dari kegagalan transformasi institusional. Negara tidak gagal karena tidak tahu apa yang harus dilakukan, tetapi karena terjebak dalam keseimbangan politik yang menguntungkan elite dan merugikan mayoritas. Dalam kerangka Acemoglu, perubahan hanya mungkin terjadi jika keseimbangan kekuasaan bergeser dan institusi ekstraktif tidak lagi mampu dipertahankan. Tanpa perubahan tersebut, konflik agraria akan terus berfungsi sebagai penanda bahwa proyek pembangunan dan kebangsaan Indonesia belum sepenuhnya beranjak dari warisan ekstraksi kolonial.
